补贴城市轨道交通PPP项目基于现金流的模式值得关注

作者：    时间：2016/9/4 11:54:52  来源：   

    对于准经营项目而言，补贴是必不可少的，这是PPP项目财务可持续性的重要保证。这不仅对于轨道交通项目十分重要，对于其他准经营项目也都是核心问题。而对于如何进行补贴，中咨公司在福州地铁2号线PPP项目咨询时创新性地采用了一种新的模式——基于现金流补贴模式。其主要有两个目标：一是满足财务现金流量表各年累计净现金流不出现负值，二是满足社会资本方的最低内部收益率。
　　进行政府补贴是必要的
所谓城市轨道交通，涉及的范围较为广泛，有地铁、轻轨、有轨电车等。
　　近年来，随着城市的发展，我国城市轨道交通取得飞速发展。统计数据显示，截至2015年底，全国共有26个城市开通了116条城市轨道交通线路，运营里程达到3618公里。这其中，地铁占整个轨道交通里程的比例达到73%。
　　值得注意的是，城市轨道交通、尤其是地铁的投资造价非常高。从笔者所在的中国国际工程咨询公司（简称“中咨公司”）的项目实践中看，一般地铁线路每公里造价高达7~8亿元人民币。如此巨大的投资规模，显然完全依靠政府解决是不可能的。我国过去地铁行业的发展，特别是在“十二五”期间轨道交通的快速发展很大程度上得益于采用PPP模式，引入社会资本参与投资建设。
　　展望未来，我国城市轨道交通发展势头仍将持续。粗略统计，目前我国已有44个城市的轨道交通规划获得批复，规划线路总规模4700多公里，总投资达到2.4万亿元。笔者预计，这其中大多数项目都将采取PPP模式，这也是国家大力鼓励与支持的模式。
　　不过，应该看到，从PPP付费机制分类看，轨道交通行业属于典型的准经营类项目。理论上，准经营项目补贴是必不可少的，这是PPP项目财务可持续性的重要保证。具体到城市轨道交通PPP项目，项目投资需要获得回报，而这个回报收入来源无非三方面：一是票务收入；二是非票收入，包括广告、通讯、商业等资源性经营收入；三是政府补贴。轨道交通项目仅仅依靠票务收入和非票收入，几乎是不可能收回投资和成本的，也不可能达到社会资本方投资可接受的最低回报率。因此，为了保证财务可行性，必须要进行政府补贴，国内还没有哪座城市、哪条轨道采用PPP模式不需要政府补贴。
　　传统补贴模式的利弊
补贴模式及其测算，是城市轨道交通PPP项目中最核心、也是最难把握的问题。而从以往的实践看，我国城市轨道交通PPP项目政府补贴的常见模式各有优势和不足，具体分析如下：
　　——协议票价法，或者影子票价法。
　　这种模式是指政府为了满足社会资本最低投资回报要求，由政府和社会资本方通过协商手段，计算出一个理论上的合理票价作为协议票价，这个价格比实际价格要高，实际价格与协议票价的差价需要补贴。
　　这个模式优势明显，浅显易懂，国内大部分城市都采用这种补贴模式，应用案例比较多。如北京地铁4号线、杭州地铁1号线等项目都采取了这样的模式。
　　但这种模式的不足在于，政府的补贴与项目的实际资金需求是脱节的。众所周知，在轨道交通项目中，开始运营阶段客流相对不足，政府按照协议票价法补贴也相对较少，但是这时候从项目本身来说，由于资金压力、特别是因贷款产生的还本付息压力最大，因此恰恰是最需要进行补贴的时期，政府补贴额度不能满足项目的实际需求。
　　——车公里运营服务费。
　　去年中咨公司在评估乌鲁木齐地铁2号线PPP项目前期论证时，对这种模式进行了探索与讨论。认为这种模式有利于节约成本，但项目总是要考虑投入和产出两方面，要考核其利润或收益，仅仅考核成本显然是不足的。更重要的是，轨道交通项目运行成本构成复杂，车公里成本究竟多少合理，不同城市不同运营商差异也很大，难以有一个统一标准。
　　——《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（简称“财政部21号文”）提出的补贴通用公式。
　　这种模式的好处在于，公式比较简单，同时按照这一个公式计算的各年补贴也相对平稳。但这种模式与协议调价法一样，不能准确反映轨道交通项目资金投入特点，与项目实际的现金流缺口是脱节的。
　　中咨公司在呼和浩特轨道交通PPP项目咨询时采用了这种模式，当时笔者担任项目负责人，根据切身体会，感觉到这种补贴公式是不完美的，集中表现在：将项目可行性缺口与社会投资人合理收益、动态计算与静态计算混在一块，经济学难以解释，更重要的是与项目实际资金缺口脱节。
　　创新补贴模式应关注
正是由于传统的补贴模式存在着种种不足，包括中咨公司在内的许多业内人士，都在积极探索、创新、实践新的补贴模式。而中咨公司在福州地铁2号线PPP项目咨询时创新采用了一种基于现金流补贴模式，值得关注。
　　具体来说，基于现金流补贴模式主要可以分为两部分：
　　其一，项目可行性缺口补贴（简称“GAP”）。在国家部门，如国家发展改革委、财政部等，对于可行性缺口至今没有一个明确的定义。而从专业角度来说，笔者认为，所谓可行性缺口，主要是指在项目财务计划性流量表中，包括经营活动净现金流、投资活动净现金流和融资活动净现金流，这三项加起来的净现金流，每年都进行叠加，形成累计净现金流；如果累计净现金流出现负数时，这个项目的资金链要断裂，这就亟需政府补贴。所以，我们所说的可行性缺口补贴，主要是指财务计划现金流量表中的累计净现金流出现负值时的缺口。
　　其二，社会投资人合理补贴（简称“ROS”）。其主要是指社会投资人合理回报补贴。对于轨道交通项目来说，社会资本投资合理回报，无论是政府还是社会资本方都很关注，尤其是社会资本方，更是其关注的核心问题。有回报，而且达到一定回报率才愿意投资，这是理性投资。从专业角度说，社会资本回报率一般是指社会资本的内部收益率。对于轨道交通项目，在收益分配时常常是同股不同权，因此其回报率一般是指社会资本方内部收益率而不是项目资本金内部收益率。
　　对于社会资本方内部收益率，一般根据社会资本方现金流量表进行分析计算。其现金流入是社会资本方分得的利润。在正常情况下，如果没有足够补贴，轨道交通项目可能在较长时间根本没有利润。社会资本方在较长时间内几乎无利润可分。在这种情况下，我们设置的社会资本方的回报，不是指项目的实际利润，而是前面所说的项目财务计划性流量表中的经营活动净现金流。
　　笔者认为，在轨道交通项目正常投资建设以后，进入特许经营期，项目还本付息、车辆追加投资和大架修、设备折旧更新等支出，该多少就多少，与经营好坏没有多大直接关系。因此，轨道交通项目投资和融资活动的净现金流是相对固定的，考核PPP项目经营业绩主要应看其经营活动净现金流。由此提出，当PPP项目经营活动净现金流出现正值时，即经营现金流入大于流出，社会资本方就可以获得回报。
　　在社会资本方现金流量表中，现金流出主要是社会资本方的资本金投入。各年的现金流入减现金流出，可以得到社会资本方各年的投资净现金流，从而获得社会资本方内部收益率。通过调整PPP项目经营活动净现金流的分配比例，使其满足社会资本方要求的最低回报率。
　　概括而言，基于现金流的补贴共有两个目标：一是满足财务现金流量表各年累计净现金流不出现负值，二是满足社会资本方的最低内部收益率，这就是中咨公司创新的补贴模式。
　　完善补贴机制的5点建议
笔者认为，PPP项目补贴不应固定不变，社会投资人的回报率也不应是固定不变，必须与考核机制结合起来，与项目绩效挂钩，这种绩效考核需要综合考虑建设期绩效和运营期绩效。政府与社会资本方在每年结算实际该拿多少钱补贴的时候，必须考虑项目公司和社会资本方实际经营得失，包括各方违约情况。将奖惩因素综合起来，就是社会资本方最终应得的合理回报。具体对于我国城市轨道交通项目补贴机制建设和完善，有5点思考和建议：
　　首先，补贴所得税减免机制。政府补贴所得税是准经营PPP项目的很重要问题。不管采用什么补贴模式，各方都很关注。具体来说，补贴来自政府补贴，但按照现行会计准则，社会资本方获得回报一般是在税后利润中进行分红，先交税再分红，而所得税又返还给了政府。政府补贴反过来还要缴税，这是资金内部循环，这在一定程度上虚增了GDP。
　　其次，全生命周期绩效考核机制。笔者认为，PPP项目应建立全生命周期考核机制。项目前期制定考核目标，在建设和运营过程中要跟踪进行评价，事后进行后评价，将政府的付费、使用者付费与项目绩效评价进行挂钩。
　　第三，客流风险分配机制。其实，不仅是轨道交通，几乎所有的交通项目，客流都是最重要的风险之一。理论上讲，交通项目客流是一个培育过程。PPP项目风险分配时需要注意客流的属性，它不是简单取决于项目公司经营好坏或努力情况，在较大程度更加取决于城市的人口结构和分布，以及经济社会发展的水平。轨道交通项目，尤其是城市的第一条轨道交通线路，无论经营者如何努力，客流可能在较长时间内难以达到设计流量。很多单位在分配轨道交通客流风险时，喜欢设计保底客流，这个其实并不太合理。在项目初期或近期的较长时间内客流低于预期，按照正常的客流或保底客流不能分配利润，实际经营利润可能长期是负的。这时候可以设计预付机制。像中咨公司在做福州地铁PPP项目咨询时，按照社会资本方的实际资本金投入情况，在项目初期按照一定的资金成本利率提前给予社会资本方适当补偿，让其提前获得一定比例的回报。在整个项目生命周期，保持社会资本方一个相对合理的回报率，并提前给社会资本方一定比例的回报，这种设计一方面减少了后期财政补贴支出压力，另一个方面激励社会资本方提升管理，改善经营活动净现金流。
　　第四，超额收益分享机制。在轨道交通生命周期中，客流是在变化的，尤其后期形成线网后客流会发生较大变化。在项目初期，社会资本方优先获得回报，对于准经营项目是必要的。随着客流的增加，政府出资人代表也要参与收益分配。我们知道很多轨道交通项目分为A资产和B资产，B资产经常纳入PPP范围，A资产由政府负责投资，如果政府方收益分配与社会资本方的收益分配达到同等收益率，项目还有收益待分配，A资也应参与收益分配，毕竟A、B资产都是项目完整组成部分，不能说A资产投资任何情况下都不参与收益分配。只有在上述三种情况都获得相同的合理回报时，项目超额收益才真正按照同股同权进行分配。
第五，运营补贴预算机制。轨道交通项目投资非常巨大，特许经营期很长，投资收益不是很高，政府和社会资本方必须要建立长期互信机制。政府应把PPP项目补贴纳入财政预算，列入在中长期财政预算规划，并向人大报告审核。这有利于提高轨道交通PPP项目补贴到位的可靠性，增加社会资本方对于政府的信任，有利于让轨道交通PPP项目早日落实，提高公共服务水平。